El próximo gobierno enfrentará una necesidad por mayores recursos

Por: Paula Martínez
Tras las consecuencias de la pandemia y las crecientes tensiones sociales, es innegable la necesidad de que el siguiente gobierno plantee una nueva reforma tributaria que aumente los ingresos públicos y permita atender a las necesidades socioeconómicas de los colombianos

En el marco de las campañas electorales un tema crucial ha sido las fuentes de financiamiento de los programas de gobierno de los distintos candidatos, lo que ha llamado la atención sobre el complejo panorama fiscal que deja la administración de Iván Duque. Los retos en política tributaria son enormes, especialmente en un escenario con crecientes tensiones sociales, problemas en la recuperación del mercado laboral y el incremento de la pobreza y la desigualdad en el país. Sin embargo, temas coyunturales como la reactivación económica y la subida en los precios del petróleo muestran alivio en el recaudo estatal. Será fundamental que esta coyuntura se acompañe de la capacidad que tenga el siguiente gobierno por sacar adelante una nueva reforma tributaria, que –más allá de la coyuntura– permita mejorar la capacidad de recaudo del Estado colombiano.

En ese sentido, los principales retos del siguiente gobierno son una mayor presión en el gasto público debido a las crecientes demandas ciudadanas y a la falta de capacidad para elevar el recaudo. Por ello será importante, que el siguiente gobierno logre obtener la confianza de la ciudadanía y alcanzar consensos sobre cómo elevar los ingresos del Estado.

 

Falta de espacio para reducir el gasto público

Con la llegada de la pandemia, el gasto público mundial aumentó drásticamente. De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), a octubre 2021 el impacto fiscal inmediato en Brasil y Perú rondaba el 10 % del PIB, mientras que, en las economías avanzadas fue de aproximadamente el 12 % del PIB. Incluso en algunos países como Canadá, Japón y Estados Unidos fue del 15 % del PIB. En contraste, el organismo calcula que el apoyo fiscal presupuestado en Colombia fue de cerca de 5 % PIB.

Particularmente en el caso de Colombia las medidas que se tomaron para la contención del virus tuvieron un alcance más limitado. De acuerdo con el policy tracker del FMI, las principales medidas fueron: la creación del Fondo Nacional de Mitigación de Emergencias (Fome), inyección de capital para líneas de crédito para pago de nómina y préstamos a través del Fondo Nacional de Garantías, la ampliación de las transferencias sociales a grupos vulnerables y el soporte al desempleo, entre otros.

Sin embargo, este esfuerzo fue insuficiente. De acuerdo con una investigación de los docentes de la Universidad Externado de Colombia David Rodríguez, Federico Corredor y Paola Ríos, como consecuencia de la pandemia, el coeficiente de Gini en Colombia podría aumentar hasta 7 puntos porcentuales (pp), mientras, la medida de pobreza monetaria, al igual que la de pobreza monetaria extrema, aumentarían aproximadamente en 12 pp.

En ese sentido, la tendencia en el incremento del gasto público puede ser difícil de revertir para el gobierno entrante. Incluso en un escenario marcado por una mejor dinámica en términos de crecimiento económico, las consecuencias socioeconómicas han sido desalentadoras. De acuerdo con el Dane, el año pasado más de 19 millones de colombianos vivían con menos de $358.892 al mes, de los cuales, aproximadamente 6 millones estaban en situación de pobreza monetaria extrema. En términos de desigualdad, la situación es igual de preocupante.

De acuerdo con Federico Corredor y Paula Martínez, docentes de la Facultad de Economía del Externado, los problemas derivados por la pandemia necesitan de un estímulo fiscal enorme. Uno de los retos que enfrenta la política fiscal es evitar escatimar en el gasto –tanto social como de inversión– cuando hay espacio para aumentarlo. Pero, por supuesto, este gasto debe ir acompañado de cambios estructurales en el sistema tributario, que permitan aumentar el recaudo en sectores que podrían contribuir a la recuperación de la economía nacional.

 

Falta de capacidad para elevar el recaudo: la importancia de los consensos en una nueva reforma tributaria

Gastar más implica recaudar más, no obstante, la capacidad de este gobierno de incrementar los recursos públicos ha sido limitada. Durante la administración Duque se plantearon en total 4 reformas, pero ninguna de ellas logró un cambio estructural en el estatuto tributario. La primera reforma, conocida como la Ley de Financiamiento, planteaba reducir la carga impositiva de las empresas, esperando que esto logrará mejorar la inversión privada y, por ende, el crecimiento económico. Esta primera ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, por lo cual, en 2019, se propuso una segunda reforma: la Ley de Crecimiento. Básicamente, ambos textos seguían la misma línea argumentativa, menores impuestos al tejido empresarial, y mayores exenciones y beneficios tributarios.

Sin embargo, con la llegada de la pandemia, y un panorama fiscal cada vez más complejo, se vio de nuevo la necesidad de una reforma tributaria. A principios del 2021 se radicó la Ley de Solidaridad Sostenible, con la que se buscaba recaudar más de 23 billones de pesos, e incluía algunos cambios como: mayores cargas tributarias a la clase media, ampliación de la base de personas naturales que deben pagar renta o aumentos en el IVA. Este intento de reforma fue retirado por Duque tras el estallido social auspiciado por el malestar que generó la propuesta en la ciudadanía y la falta de respaldo político. En septiembre, el gobierno optó por una nueva reforma, que buscaba conseguir 8 millones menos que la anterior, pero con la cual se logró un consenso político y social.

Esta última medida tenía un enfoque distinto. Buscaba mayor recaudo de recursos públicos, enfocado principalmente en el incremento de la tarifa de renta a las personas jurídicas. Acompañado de planes de austeridad fiscal y modificaciones a la Regla Fiscal.

Lastimosamente, ninguna de estas medidas logró mejorar la tributación en el país. Según las cifras de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Ocde), con corte a febrero de este año, los ingresos tributarios en Colombia corresponden a aproximadamente el 20 % del PIB, lo que deja al país 7 pp por debajo del promedio latinoamericano, y más de 14 pp menos que el promedio de los demás países que pertenecen a la Ocde. Esto cuestiona la facultad del Estado para atender a las presiones de gasto en términos sociales y productivos.

Por supuesto que esta situación ha sido empeorada por la pandemia; pero el Covid-19 no es el causante del malestar en las finanzas públicas. La enorme cantidad de reformas tributarias en las últimas décadas muestran la baja capacidad del Estado para incrementar el recaudo. Esto puede responder a dos problemas que son bien conocidos en la historia tributaria del país: los excesivos –y bastante cuestionados– beneficios tributarios, y la incapacidad para generar consensos en torno al deber ser de la tributación. Una siguiente administración deberá plantear una nueva reforma al estatuto tributario, pensando en cómo elevar los ingresos públicos, ganando legitimidad a través de la confianza de la ciudadanía.

Aunque existe una clara necesidad de plantear una nueva tributaria, el próximo gobierno continuará afrontando los problemas de legitimidad que enfrentó la actual administración. En especial, debido a que la vigente Ley de Inversión Social, aunque fue construida a partir de consensos, desaprovechó la posibilidad de modificar estructuralmente el estatuto tributario. Tarea que será responsabilidad del gobierno entrante, y que requiere evitar las visiones de corto plazo, apostándole a mecanismos que permitan una política fiscal progresiva.